Чиновничество в России

Материал из Юнциклопедии
Перейти к: навигация, поиск

Социальная группа в дореволюционной России, принадлежность к которой определялась пребыванием на гражданской (статской) службе и наличием чина.

Начало формирования чиновничества относится к XVI в., когда с возникновением приказов и местных органов власти стала складываться система государственного управления Московского царства (см. Органы управления дореволюционной России). Во главе приказов стояли судьи, а на местах власть осуществляли наместники и воеводы, назначаемые из числа бояр. В помощь им определялись приказные люди — дьяки, подьячие и писцы, постепенно накапливавшие опыт ведения канцелярских дел. За государеву службу приказные получали жалованье как в виде поместий, так и в форме денежных окладов. К концу XVII в. число лиц, профессионально владевших искусством управления и ремеслом составления и переписки бумаг, достигало свыше 4,5 тыс. человек.

Генеральный регламент 1720 г. и Табель о рангах 1722 г., утвержденные Петром I, способствовали оформлению чиновничества в самостоятельную социальную группу. Генеральный регламент установил единообразие организации, деятельности и делопроизводства государственных учреждений и тем самым повысил уровень профессиональных требований к чиновникам. Табель о рангах определила условия продвижения чиновников по служебной лестнице в зависимости от их профессиональных качеств, а также права и привилегии, соответствующие их чинам. Все чиновничество было разделено на 14 классов должностей в высших органах власти, коллегиях и местных учреждениях. Вне Табели о рангах оказались канцелярские служители, но усердной службой и они достигали чина (см. Чины, звания, титулы).

Со второй половины XVIII в. все чиновники за службу стали получать денежное содержание, а земельные пожалования являлись уже формой награды за особые заслуги. Благодаря губернской реформе 1775 г. сформировался регулярный аппарат местного управления. Губернские и уездные учреждения пополнялись как поместными дворянами, так и выходцами из других сословий. К концу XVIII в. численность чиновников достигла 16 тыс.

Министерская реформа 1802 г. и разработанное М. М. Сперанским «Общее учреждение министерств» 1811 г. придали законченные формы организации и делопроизводству центральным государственным учреждениям. От чиновников всех рангов требовалось профессиональное знание и строгое следование установленным порядкам чинопочитания, переписки с вышестоящими и подчиненными учреждениями, течения бумаг внутри учреждения. Это, с одной стороны, порождало более жесткие требования к дисциплине чиновников, а с другой, повышало значимость их служебного опыта. Чиновничество превращалось в замкнутую и отчасти наследственную корпорацию, для большинства членов которой государственная служба становилась единственным источником существования.

Своего совершенства ст.атская служба достигла при Николае I, когда правительственный аппарат работал как хорошо отлаженная машина. Образец дисциплины задавали генералы и офицеры, которые и до этого широко использовались на гражданской службе, но в эти годы играли первенствующую роль в государственном управлении. В первой половине XIX в. быстро росло число учреждений, увеличивались их штаты, значительно повысился объем переписки и делопроизводства. В результате к середине века численность чиновников достигла 90 тыс.

По своему социальному положению чиновничество было далеко не однородным. К высшим чинам (с 1-го по 5-й класс) относились министры, члены Государственного совета, сенаторы, послы, губернаторы и другие лица, занимавшие ответственные посты. Их называли сановниками. Они получали высокое денежное содержание, к нему обычно делались еще прибавки в виде столовых денег (для представительских приглашений к столу важных персон и подчиненных лиц), квартирных (или предоставления казенной квартиры), разъездных и др. Помимо регулярных окладов сановников в XVIII в. часто жаловали крепостными душами, а в XIX в., когда раздача казенных земель была прекращена, — так называемыми арендами — правом в течение определенного срока извлекать доход с казенного имения. Сановники пользовались многочисленными привилегиями: в служебных поездках по стране они имели право требовать на почтовых станциях первоочередной смены лошадей, число которых соответствовало их высокому рангу, они занимали почетные места на различных церемониях, а также в театрах, на обедах и балах, соответствующие почести оказывались и их женам. Чины этих рангов могли быть пожалованы высшими государственными наградами, поэтому только их мундиры украшали орденские ленты и звезды (см. Награды государственные).

К средней группе чинов (6—8-й классы) относились чиновники, занимавшие начальствующие должности в аппарате министерств и губернских учреждениях. Их оклады и общественный престиж зависели от должности, места и рода службы. Труднее приходилось чиновникам 9—14-го классов. В центральном аппарате у них были невысокие должности, но в уездном управлении они могли занимать и ответственные. Однако оклады и тех, и других были невысоки, и без дополнительных доходов они едва сводили концы с концами. Их жалованье не превышало заработок ремесленника или рабочего. Пределом желаний мелкого чиновника было дослужиться до чина 8-го класса или до ордена, что до 1845 г. давало ему право на потомственное дворянство. У выходца из купцов или мещан с начальным образованием на это уходило до 30—35 лет тяжелой службы. Вознаграждение же орденом (низшей степенью ордена Св. Анны или Св. Станислава) чиновника такого ранга случалось нечасто.

Но самым трудным было положение канцелярских служителей, стоявших вне Табели о рангах и занимавшихся главным образом перепиской бумаг. На свой скудный заработок они влачили нищенское существование. Формально они не считались чиновниками, так как не имели табельного чина, но большинство чиновников начинали свою службу в качестве канцелярских служителей.

В состав чиновничества в XVIII—XIX вв. входили также ученые, художники, архитекторы, профессора университетов, учителя гимназий, служащие архивов, библиотек, музеев. Все они состояли на статской службе, получали жалованье от казны и имели чин, иногда довольно высокий (профессора и академики достигали чинов 3—4-го классов). Близкие по роду своей деятельности к лицам свободных профессий, они в большинстве своем не считали себя чиновниками и пользовались, находясь на службе, относительной свободой от той жесткой субординации, столь характерной для службы чиновничества в целом.

Карьера чиновника зависела от многих факторов, важнейшим из которых было происхождение. Потомственный дворянин имел законные привилегии ускоренного производства в очередной чин, пользовался он также связями, позволявшими ему занимать должности на виду у высокого начальства, возможностью заменить службу на низших ступенях чиновной лестницы более привлекательной службой в армии, а то и вовсе их миновать, числясь на службе все годы младенчества и отрочества, как это было распространено в XVIII в. Поэтому если в низших чинах потомственные дворяне составляли в середине XIX в. около 20%, то на высших должностях их доля поднималась до 80—100%.

Другой важный фактор успешной карьеры — образование. Окончив университет или лицей, выпускник начинал карьеру сразу с получения одного из классных чинов (ученая степень магистра или доктора давала право соответственно на чин 9-го или 8-го класса). Высшее и среднее образование способствовало более быстрому продвижению по службе, поэтому уже к середине XIX в. в высших чинах преобладали лица с высшим и средним образованием, в то время как в низших классах чиновники с начальным образованием составляли 80—90%.

Успех карьеры во многом зависел от усердия чиновника, его исполнительности и дисциплинированности и, конечно, от его способности угождать начальству. В русской литературе и публицистике сложился устойчивый образ чиновника как человека угодливого, нечистого на руку, безразличного к нуждам людей и возводившего в культ собственное бумаготворчество. Угодничество действительно было одним из характерных качеств чиновника, начиная от канцелярского служителя и кончая министром. Особенно зависели от воли начальника те, кто мог рассчитывать только на казенное жалованье и на его увеличение по мере продвижения по служебной лестнице.

Столь же характерным было и взяточничество чиновников. Мелкие чиновники поборами возмещали скудость жалованья, а крупные наживали состояния, но иногда брали лишь потому, что так было принято. Справедливыми были и упреки в бездушном формализме канцелярской работы. Бумага служила самой простой формой отчетности и контроля за работой чиновника, поэтому бумаге порой доверяли больше, чем своим глазам.

В XIX в. для характеристики чиновничества иногда употребляли слово «бюрократия», которое переводится как «власть канцелярии». Бюрократия признавалась врагом всего прогрессивного, преградой между императором и народом, силой, отчужденной от реальностей жизни. К концу XIX в. численность чиновничества достигла 400 тыс. человек, и неуклонный его рост порождал в обществе опасения, что бюрократия превращается в могущественную силу, бесконтрольно распоряжающуюся властью. Действительно, роль чиновничества в жизни общества неуклонно возрастала. По мере усложнения самой социальной жизни государство брало на себя регулирование самых разных ее сфер, и поддержание социального порядка все в большей степени обеспечивалось бюрократией.

В советский период истории для обозначения чиновников государственного и партийного аппарата широко употреблялось слово «номенклатура». Однако это не только термин, имеющий негативную окраску, но и название документа, появившегося в недрах ЦК РКП(б) в 1923 г. Номенклатура представляет собой перечень (список) наиболее важных должностей в государственном аппарате и общественных организациях, назначение на которые осуществлялось по воле партийных органов. На практике это означало, что кандидатуры на руководящие должности в госаппарате предварительно рассматривались, утверждались или отзывались партийными комитетами — от райкома до ЦК КПСС. Номенклатуры носили секретный характер и никогда в открытой печати не публиковались. Ежегодно они пересматривались и в разные годы включали различное количество должностей. Советская номенклатура обладала рядом особенностей: по спискам проходили не только государственные учреждения, но и общественные организации; по ним назначались как члены партии, так и беспартийные; номенклатура включала даже ту часть госаппарата, которая была выборной (ВЦИК, ЦИК СССР). Это означало, что еще до выборов (на съезде или сессии какого-либо государственного органа) органами КПСС принималось решение об избрании или отзыве тех или иных кандидатов, которое затем претворялось в жизнь. Такой системе назначения на должности была присуща изначальная незаконность. Ведь ни в одном законодательном или нормативном акте — ни в Уставе КПСС, ни в положении о наркоматах (министерствах), ни в Конституции — не говорилось о том, что министр или председатель исполкома Совета назначается ЦК партии.

С помощью номенклатурного принципа назначения партия могла полностью контролировать все общество. Если госаппарат (министерства, Советы) руководил в отраслевом или территориальном масштабе, то «партийная власть» через номенклатуру подчинила себе все сферы жизни общества, всю страну.

Особенностью советской номенклатуры являлась также натуральная оплата ее службы. Этот процесс достиг своего максимума в 60—80-е гг. К невидимой части оплаты относились: предоставление квартир в домах повышенной комфортности, специальные столовые, отличавшиеся качеством обслуживания и более низкими ценами (чем в общепите), спецпайки, спецбольницы и поликлиники, самые высокие в стране гонорары в партийных издательствах для представителей номенклатуры, бесплатные государственные дачи и т. п.

К началу перестройки только партийная номенклатура (без госаппарата) составляла 500 тыс. должностей.

В 1989 г. старый институт номенклатуры был ликвидирован.